Μιχάλης Γ. Χρηστάκης, Μ.Α., Ph.D.
christakismichalis2@gmail.com
Ειδικός Επιστήμονας Εθνικού Κέντρου Δημόσιας Διοίκησης και Αυτοδιοίκησης (ΕΚΔΔΑ)
Πρόεδρος Πανελλήνιας Ένωσης Γενικών Γραμματέων Τοπικής Αυτοδιοίκησης “Κλεισθένης”
Η εφαρμογή του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων (Ν. 3463/2006), η εφαρμογή του Κώδικα Δημοτικών και Κοινοτικών Υπαλλήλων (Ν. 3584/2007), η εφαρμογή του Καλλικράτη (Ν. 3852/2010), ο Στρατηγικός Σχεδιασμός και Επιχειρησιακός Προγραμματισμός του Δήμου, η Υποκίνηση, η Εμψύχωση και η Επιβράβευση του Ανθρώπινου Δυναμικού του Δήμου, η Παρακολούθηση του Προϋπολογισμού και των Έργων στο Δήμο, η Επαφή με το Δημόσιο, με άλλους Δήμους και Φορείς στην Ελλάδα και το εξωτερικό, η Σύνταξη, Υποβολή και Έγκριση Τεχνικών Δελτίων για Χρηματοδοτήσεις και η Υλοποίησή τους, η Παρακολούθηση των Θεμάτων και η Ψήφισή τους στα Συλλογικά Όργανα και η ανελλιπής Εποπτεία των Νομικών Προσώπων του Δήμου είναι ίσως τα πιο κομβικά από τα αντικείμενα που καλείται ένας Δήμαρχος να παρακολουθήσει, να επιβλέψει και να λάβει αποφάσεις. Η βασική και καθημερινή στήριξη του Δημάρχου σε χρονικό επίπεδο θητείας -ανεξάρτητα με τις πολιτικές ισορροπίες και ανακατατάξεις- είναι ο Γενικός Γραμματέας, που του έχει αναθέσει τα αντίστοιχα αντικείμενα και έργο. Αυτή η συνεργασία και διεργασία αποτελεί το κύριο στοιχείο στην υποστήριξη του επιτελικού πολιτικού και διοικητικού έργου του Δημάρχου από το Γενικό Γραμματέα στους Δήμους.
Ο Κομβικός Ρόλος του Δημάρχου στην Καθημερινή Πολιτική και Διοικητική Λειτουργία
Η Πολιτεία επιχείρησε να εισάγει μια σειρά από δομικές αλλαγές κάνοντας τομές στο σύστημα διακυβέρνησης των Δήμων και των Περιφερειών της χώρας με την ψήφιση και εφαρμογή της «Νέας Αρχιτεκτονικής της Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης - Πρόγραμμα Καλλικράτης» με το Ν. 3852/2010. Οι αλλαγές αυτές είχαν ως κύριο στόχο τους να ενισχύσουν τον επιτελικό ρόλο του Δημάρχου ως πολιτικού και ταυτόχρονα διοικητικού προϊστάμενου του μηχανισμού του Δήμου, καθιστώντας τον ως το κεντρικό σημείο πολιτικής και διοικητικής αναφοράς στη δημοτική λειτουργία.
Η εμπειρία των τελευταίων έξι χρόνων εφαρμογής του Καλλικράτη έδειξε ότι δεν ήταν λίγες οι περιπτώσεις στις οποίες η άσκηση των διοικητικών (και συνήθως γραφειοκρατικών) αρμοδιοτήτων και λειτουργιών του Δημάρχου γινόταν εις βάρος του επιτελικού και συντονιστικού πολιτικού του ρόλου, με συνέπεια να δημιουργείται συχνά στους Δήμους μια σύγχυση και ένας προβληματισμός για τις δυνατότητες σε ανθρώπινο και επιστημονικό επίπεδο να καλυφθούν οι συγκεκριμένοι ρόλοι και λειτουργίες.
Ο Ρόλος του Γενικού Γραμματέα στην Καθημερινή Διοικητική Λειτουργία του Δήμου
Με στόχο την στήριξη του επιτελικού και συντονιστικού πολιτικού και διοικητικού ρόλου του Δημάρχου, ο νομοθέτης, έχει προβλέψει ήδη από το 2007 -με το άρθρο 161 του Ν. 3584/2007- τη θεσμοθέτηση της θέσης του Γενικού Γραμματέα σε κάθε Δήμο άνω των 20.000 κατοίκων. Πρακτικά, η αποστολή του Γενικού Γραμματέα είναι να επικουρεί το Δήμαρχο στην καθημερινή διοικητική λειτουργία του στο Δήμο και στην απρόσκοπτη εποπτεία της υλοποίησης των αποφάσεων του Δημάρχου και των συλλογικών οργάνων. Να τονιστεί ότι η αποστολή αυτή έχει ως επιδίωξή της να επιτρέψει στο Δήμαρχο να ασκεί απερίσπαστος το συντονιστικό-επιτελικό του ρόλο, πάντα σε συνδυασμό και με τη μεταβίβαση πολιτικών αρμοδιοτήτων στους Αντιδημάρχους.
Με την κατεύθυνση αυτή, ο Γενικός Γραμματέας στο πλαίσιο των αναγκών που δημιουργούνται, όπως και των αρμοδιοτήτων που πρέπει να ασκηθούν καθημερινά -με βάση τις κείμενες διατάξεις- από το Δήμο αποτελούν ένα πολύτιμο διοικητικό και επιχειρησιακό θεσμικό «εργαλείο». Συγκεκριμένα, με βάση και τις αρμοδιότητες που του έχουν ανατεθεί, ο Γενικός Γραμματέας αναλαμβάνει σε συνεννόηση με τους Δημάρχους να προγραμματίζει, να οργανώνει, να συντονίζει και να ελέγχει τις επιμέρους δραστηριότητες των δημοτικών υπηρεσιών. Με τον τρόπο αυτό συμβάλλει τα μέγιστα στην εξασφάλιση της αποτελεσματικότητας και αποδοτικότητας της δράσης του Δήμου, στη βάση του προγραμματισμού των δράσεων, των έργων και των προγραμμάτων που αποφασίζει η κάθε δημοτική αρχή.
Μάλιστα στην κατεύθυνση αυτή έχει τεθεί επανειλημμένως από την Πανελλήνια Ένωση Γενικών Γραμματέων Τοπικής Αυτοδιοίκησης «Κλεισθένης» - με σειρά υπομνημάτων και παραστάσεων - προς όλες τις πολιτικές ηγεσίες του Υπουργείου Εσωτερικών από το 2011 έως και σήμερα, να δοθεί η δυνατότητα σύστασης θέσης Γενικού Γραμματέα και σε Δήμους κάτω των 20.000 κατοίκων (περίπου το 60% των Δήμων), οι οποίοι διαθέτουν την ανάλογη οικονομική δυνατότητα για την κάλυψη της μισθοδοτικής δαπάνης. Η εν λόγω θεσμική διεκδίκηση η οποία θα συνέβαλλε τα μέγιστα στην εξυπηρέτηση και την ενίσχυση του έργου των Δημοτικών Αρχών και ιδιαίτερα των Δημάρχων των μικρών και μεσαίων Δήμων της χώρας, αποτέλεσε μια από τις πρώτες προτεραιότητες του «Κλεισθένη».
Η νομοθετική επίλυση του εν λόγω ζητήματος – για το οποίο είχαν υπερθεματίσει, όλο αυτό το διάστημα, δεκάδες Δήμαρχοι ανά τη χώρα - έρχεται εν τέλει από την παρούσα ηγεσία του Υπουργείου Εσωτερικών και Διοικητικής Ανασυγκρότησης, με το νομοσχέδιο που αφορά την αναδιοργάνωση μιας σειράς λειτουργιών της Τοπικής Αυτοδιοίκησης υπό τον τίτλο: «Αυτοτελής υπηρεσία εποπτείας Ο.Τ.Α., ρύθμιση θεμάτων Ο.Τ.Α. και άλλες διατάξεις» το οποίο τέθηκε από τις 26 Αυγούστου έως και τις 5 Σεπτεμβρίου 2016 σε δημόσια διαβούλευση [http://www.opengov.gr/ypes/? p=4385]. Μεταξύ των ρυθμίσεων που προωθεί το εν λόγω σχέδιο νόμου περιλαμβάνεται - στο άρθρο 24 αυτού - διάταξη για τη διεύρυνση του θεσμού του Γενικού Γραμματέα ΟΤΑ α’ βαθμού σε όλους τους Δήμους της χώρας, εφόσον διαθέτουν την αντίστοιχη οικονομική δυνατότητα.
Η ρύθμιση αυτή θα επιτρέψει την ενίσχυση της διοικητικής και επιχειρησιακής ικανότητας των Δήμων αποκτώντας μία περισσότερο επαγγελματική, δημοτική διοίκηση, όπως αυτή εκφράζεται από το θεσμό του Γενικού Γραμματέα. Πρακτικά, η εξέλιξη αυτή θα επιτρέψει στις αιρετές ηγεσίες των εν λόγω Δήμων, να ασκήσουν απερίσπαστα και ανεμπόδιστα τον επιτελικό τους ρόλο, δημιουργώντας ουσιαστική πολιτική για τις πόλεις και τους δημότες τους, αφού πλέον θα διαθέτουν μια επικουρική οργανωτική και διοικητική στήριξη από ένα τεχνοκράτη που διαθέτει αποδεδειγμένη εμπειρία και ικανότητα σε θέματα οργάνωσης και διοίκησης, σύμφωνα με τις τυπικές προϋποθέσεις που ο νόμος ορίζει για την κάλυψη της θέσης του Γενικού Γραμματέα.
Οι Αρμοδιότητες του Γενικού Γραμματέα στην Λειτουργία του Δήμου
Οι αρμοδιότητες του Γενικού Γραμματέα του Δήμου όπως αυτές προβλέπονται από το Ν. 3801/2009 και ειδικότερα στο άρθρο 38 είναι:
-να υπογράφει τις αποφάσεις χορήγησης αδειών με ή χωρίς αποδοχές και μετακίνησης εκτός έδρας στο εσωτερικό και εξωτερικό των υπαλλήλων του δήμου,
-να παρέχει οδηγίες, να δίνει κατευθύνσεις και, γενικότερα, να συντονίζει τις υπηρεσίες του δήμου κατά την άσκηση του έργου τους,
-να προβαίνει στη μελέτη και την εισήγηση μέτρων για τη βελτίωση και την προαγωγή των λειτουργιών του δήμου,
-να μεριμνά για την επεξεργασία από τις αρμόδιες υπηρεσίες των θεμάτων που είναι προς συζήτηση ενώπιον του Δημοτικού Συμβουλίου ή της Οικονομικής Επιτροπής ή της Επιτροπής Ποιότητας Ζωής, σύμφωνα με την ημερήσια διάταξη ή έχουν ήδη συζητηθεί σ’ αυτά, καθώς και να τα υποστηρίζει ενώπιον των ανωτέρω οργάνων, εφόσον κρίνεται απαραίτητο από τον πρόεδρο του Δημοτικού Συμβουλίου ή των άλλων επιτροπών,
-να παρακολουθεί τη διαδικασία εφαρμογής των αποφάσεων των οργάνων του δήμου από τις αρμόδιες υπηρεσίες του δήμου,
-να μεριμνά για την έγκαιρη ετοιμασία των περιοδικών απολογισμών δράσης του δήμου, σύμφωνα με τα αντίστοιχα προγράμματα ή τις συγκεκριμένες αποφάσεις, και να ενημερώνει σχετικά το Δημοτικό Συμβούλιο, την Εκτελεστική Επιτροπή και την Οικονομική Επιτροπή,
-να μεριμνά για τη συνεχή βελτίωση της αποτελεσματικής δράσης των υπηρεσιών του δήμου, την προσαρμογή της λειτουργίας τους στις ανάγκες της τοπικής κοινωνίας και τη βελτίωση της απόδοσης του στελεχικού δυναμικού και των τεχνικών μέσων του δήμου,
-να οργανώνει κάθε νέα υπηρεσία που δημιουργείται στο δήμο.
Ο νόμος δίνει τη δυνατότητα στο δήμαρχο, με απόφασή του, να εκχωρεί και άλλες αρμοδιότητες, πλην των ανωτέρω προβλεπόμενων στο νόμο, στο γενικό γραμματέα του.
Ανάγκη για Ενίσχυση του Θεσμού του Γενικού Γραμματέα
Σε πολλές ευρωπαϊκές πόλεις έχει θεσμοθετηθεί και συναντάται ο θεσμός του «City Manager» ή του «Chief Executive Officer», επί θητεία. Αυτός ο θεσμός αντιστοιχεί στη θέση του Γενικού Γραμματέα του Δήμου στην Ελλάδα.
Η συνήθης λειτουργία για το Γενικό Γραμματέα στις πόλεις της Ευρώπης είναι να τίθεται επικεφαλής των δημοτικών υπηρεσιών στο πλαίσιο της διοικητικής λειτουργίας τους και της υλοποίησης των αποφάσεων του Δημάρχου και των συλλογικών οργάνων του Δήμου. Ταυτόχρονα, ο Γενικός Γραμματέας είναι υπεύθυνος έναντι της πολιτικής/δημοτικής ηγεσίας για τη λειτουργία των υπηρεσιών του κάθε δήμου. ενώ αναγνωρίζεται σαφώς και η σημασία διάκρισης των οργάνων που έχουν την ευθύνη της πολιτικής διαχείρισης και επεξεργασίας των δημοτικών πολιτικών από τα όργανα που έχουν την ευθύνη διοικητικής εφαρμογής και παρακολούθησης αυτών.
Στην κατεύθυνση αυτή, η υποστήριξη του επιτελικού πολιτικού και διοικητικού έργου του Δημάρχου από το Γενικό Γραμματέα στους Δήμους με συνεχή συνεργασία και διεργασία αποτελεί το κύριο στοιχείο για αποτέλεσμα, απόδοση, οικονομία και τυπικότητα στη λειτουργία των Δήμων.
Σε κάθε περίπτωση, η ανάγκη για περαιτέρω θεσμική ενδυνάμωση του θεσμού μέσω της νομοθετικής εκχώρησης στους Γενικούς Γραμματείς των Δήμων διευρυμένων αποφασιστικών και ελεγκτικών αρμοδιοτήτων είναι υπαρκτή και επιτακτική και όχι η μετατροπή του σε ένα απλό διοικητικό στέλεχος που θα καλείται να υλοποιήσει πολιτικές αποφάσεις χωρίς ευθύνη και στόχο.
Η ανάγκη για τους λειτουργικούς και τεχνοκράτες Γενικούς Γραμματείς είναι να ενισχυθούν στην αποστολή τους να δρουν αποτελεσματικά και αποδοτικά στο ρόλο και τις λειτουργίες τους, προς όφελος των πόλεων και των πολιτών, σύμφωνα πάντα με τους στόχους και τις πολιτικές που καθορίζει ο κάθε Δήμαρχος και η Δημοτική Αρχή και στην κατεύθυνση αυτή να κρίνονται και να αξιολογούνται.
.jpg)
